Демократия и прямые выборы мэра

Выборы градоначальника Челябинска, впервые дозволенные горожанам в 1996 году после принятия Конституции страны, были упразднены у нас спустя четырнадцать лет, в 2010 году, администрацией Михаила Юревича. Очень показательно, что для многих защитников челябинской самости это почему-то никак не уменьшило привлекательности Михаила Валериевича: психика эффективно защищает целостность своей картины мира, игнорируя неприятную для себя информацию.

Отмена прямых выборов мэров крупных городов была частью административной реформы Вячеслава Володина, тогдашнего кормчего внутренней политики России (и федерального политического партнёра Михаила Юревича), продолжавшего логику собирания страны — ликвидации автономных центров политического влияния и централизации финансовых потоков. С тех пор прошло уж девять лет, Володин перестал курировать АП, а Юревич сделался из челябинского губернатора лондонским рантье, но логика трансформации муниципальной системы от демократии к технократии не изменилась, распространившись и на малые города с сельскими районами. Сегодня в российских муниципалитетах господствует, как и в Челябинске, непрямая модель замещения должности мэра, когда конкурсная комиссия отбирает сити-менеджера.

Впервые система сити-менеджеров родилась, как и многие инструменты научного управления, в США, в 1908 году, когда муниципальные политики в Стонтоне, штат Виргиния, устав от мэров‑популистов, предложили перенести на управление городом обычную практику бизнеса. Наняли от имени избирателей профессионального управленца, который не имел политических амбиций. Система получила одобрение в тех сообществах, где увлечённость научной организацией общественной жизни оказалась сильнее принципов демократии. Сегодня такая модель действует в большинстве земель Германии, ряде американских штатов и в других развитых странах. Конечно, деятельность наёмных управленцев жёстко контролируют муниципальные депутаты, часто входящие в конфликт с исполнительной властью — это вполне обычная политическая повестка в любой демократической стране. Собственно, этот конфликт и есть проявление системы сдержек и противовесов современной демократии: одна часть, технократическая, не работает без другой, демократической — независимой прессы и парламентаризма.

Спецификой муниципальных систем в недемократических режимах, к которым относится и современный российский, становится наделение сити-менеджера не свойственными ему политическими функциями, поскольку он оказывается низовым агентом публичной власти более, чем наёмным работником местного гражданского общества. В этом извечном российском конфликте недовольных горожан и власти муниципальная исполнительная власть чаще оказывается с государственной, а не народной стороны незримой баррикады, что по умолчанию распространяет на неё презумпцию виновности в глазах недовольной публики.

Формально эта сити-менеджерская система не противоречит ратифицированной Россией в 2013 году Европейской хартии местного самоуправления, поскольку российское муниципальное законодательство обеспечивает и финансовую самостоятельность, и прямые выборы депутатского корпуса, и инструменты прямой демократии в виде публичных слушаний и референдумов. То, что на практике многое из этого оказывается фикцией, не подкреплённой работающими механизмами, не отменяет демократичности правовой системы местного самоуправления в России. Собственно, именно поэтому политологи обычно изучают не столько правовые нормы стран, сколько реальный политический процесс в них.

Следует отметить, что сити-менеджерская система имеет целый ряд очевидных преимуществ, выводящих её из сугубо утилитарной логики авторитаризма, — она повышает качество муниципального менеджмента как процесса и корпуса менеджеров как социального профессионального слоя, снижает угрозу популизма и политическую ангажированность мэрии. В российских условиях эти преимущества дополняются главным, с точки зрения федеральной власти, — обеспечением политического контроля над процессом формирования мэрского корпуса, предотвращением попадания в него представителей криминалитета и политических радикалов, что было достаточно частым явлением в 1990–2000‑е годы. Интересно, что эта система психологически комфортна для элит и обывателей ещё и явной преемственностью с советской традицией, в которой горисполком назначался горсоветом, а прямых выборов исполнительной власти не существовало вообще.

Эти преимущества были особенно актуальны в условиях российского экономического роста в нулевые, когда правящая элита была заинтересована в пересборке государства и могла позволить себе обменять политическую лояльность населения и его отказ от активизма на рост социальных расходов. Обратной стороной этого решения, на которую указывали уже тогда, стало падение легитимности власти и отчуждение от неё населения, отказывающегося разделять её ошибки и брать на себя коллективную ответственность за её работу.

«Мы вас не выбирали», — транслирует власти средний обыватель, устраняясь не только в делах управления, но даже от участия в прямых, достаточно демократичных выборах местных депутатов: так, явка в Челябинске на муниципальных довыборах в последние годы составляла всего 10–15 %. Сегодня, когда в условиях структурного экономического кризиса возможностей у государства и дальше заливать деньгами разгорающийся политический пожар всё меньше, перед правящей элитой встаёт всё более очевидный вопрос о возврате к внеэкономическим методам политической стабилизации.

Однако на этом кажущаяся логичной демократизация муниципальной власти сталкивается с базовым принципом существования любого авторитарного режима — невозможностью допустить раскол монолитности властвующей корпорации. Возврат прямых выборов мэров создаёт неизбежную конкурентность между олигархическими группировками в каждой территории, в каждом регионе России, и у власти есть очевидное опасение, что для модерации этой борьбы не хватит никаких ресурсов ни у федерального, ни у регионального политического менеджмента. Как результат — эрозия созданной титаническими трудами пресловутой вертикали власти, накачивание политического веса олигархическими кланами и в итоге возврат к присвоению ими части государственного здания, как это было в ужасающие всякого государственника лихие 90‑е.

Не должно быть никаких иллюзий — только наличие серьёзнейшего запроса от общества на муниципальную демократию способно подвигнуть правящие элиты на новую институциональную реформу. При этом порядок выборов мэров сегодня — это де-факто федеральный этаж принятия решений. Никакие губернаторы не обладают настолько высоким уровнем политической автономии, чтобы выстраивать в своём регионе какую-то отличающуюся от общероссийской практики управленческую модель. Как ни парадоксально, но только резкое ухудшение уровня жизни масс гипотетически может сделать в глазах федерального центра муниципальную демократизацию предпочтительной альтернативой сохранению монополии элитной коалиции.

Сегодня, насколько мы можем судить по социологии, а также реалиям политической жизни, запрос на прямые выборы мэра располагается у челябинцев примерно в третьем эшелоне запросов — между проблемами образования и уличной безопасности, заметно уступая упомянутой уже экологии, ЖКХ, благоустройству и росту цен. Это означает, что никакого запроса снизу на демократию в регионе нет и в ближайшее время не предвидится.

Политический протест, который при ухудшении социально-экономической ситуации вряд ли будет уменьшаться, вероятно, будет конвертироваться в традиционное бурчание в соцсетях, миграцию, абсентеизм и эскапизм, а в худшем случае, подобно событиям августа 1990 года, — в погромы. Всё это не лучшие новости и для власти, конечно, поскольку отсутствие навыка участия в демократических процедурах и рост взаимного отчуждения губительны как для общества, так и для государства.